5.1 Нормативно-правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды

Российская Федерация и Монголия в трансграничном сотрудничестве в  природоохранной области  руководствуются международными и государственными конвенциями и соглашениями. Оба государства подписали Конвенцию о биологическом разнообразии. Монголия ратифицировала Конвенцию в 1993 г. [1], РФ – в 1995 г. [2]. Монголия является также участником Картахенского протокола по присоединению. Страны имеют национальные стратегии биоразнообразия и планы действий по сохранению биоразнообразия [3].

В 1996 году озеро Байкал получило статус объекта Всемирного природного наследия. Культурный ландшафт долины реки Орхон получил этот статус в 2000 г. В соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия, государства подтвердили, что эти ценности принадлежат всему человечеству, и для их сохранения обязаны сотрудничать все страны (пункт 1 статьи 6 Конвенции).

Сотрудничество по вопросам экологической безопасности и охране окружающей среды между Монголией и Россией началось с подписания в 1974 г. Соглашения о рациональном использовании и охране вод бассейна реки Селенга. В 1988 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве в области водного хозяйства на пограничных водах. В 1994 году подписано Соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Монголии о сотрудничестве в области охраны окружающей среды. В 1995 г. страны подписали двустороннее Соглашение по охране и использованию трансграничных вод, которое регулирует следующие направления сотрудничества [4, 5]:

- экологически безопасное использование водных ресурсов, предупреждение загрязнения и снижения водности;

- исследования гидрохимии, гидробиологии и процессов в речных руслах;

- совместные исследования, оценка и планирование при регулировании паводков;

- совместный мониторинг воды и предупреждение загрязнений;

- сохранение условий для естественной миграции рыбы и прочей аквафауны;

- разработка концепции управления водными ресурсами речных бассейнов;

- разработка совместных стандартов и процедур мониторинга загрязнений;

- обмен информацией по планируемым мерам в области управления водными ресурсами;

- совместное финансирование трансграничной работы и привлечение международных инвестиций;

- предупреждение/снижение негативного воздействия на трансграничные водные бассейны на национальных территориях.

Была создана совместная рабочая группа по трансграничному управлению бассейном озера  Байкал под председательством руководителей ведомств по водным ресурсам обеих стран. В 2006 г. на заседании совместной рабочей группы было подробно обсуждено совместное планирование управления речными бассейнами. В качестве пилотного проекта был предложен бассейн реки Селенга.

В 2008 г. был составлен расширенный перечень загрязняющих веществ, сбросы которых должны контролироваться обеими странами (тяжелые металлы, нефтепродукты и ртуть). Кроме того, было заключено соглашение о двусторонней оценке трансграничных районов реки Селенга, ее притоков и риска здоровью человека в России и Монголии. Обе страны проводят гидрологический, гидрохимический мониторинг, однако национальные протоколы данных до сих пор разрознены.

В 2011 г. прошла встреча в рамках Соглашения по охране и использованию трансграничных водотоков, в ходе которой был подписан окончательный Протокол о двустороннем сотрудничестве. Совместная рабочая группа обсудила вопросы, связанные с регулярным обменом информацией, сотрудничеством по реализации Соглашения и согласованием методов мониторинга между двумя странами, а также список контролируемых загрязняющих веществ и стандартов качества воды

В 2013 г в рамках реализации Соглашения состоялись заседания совместной  российско-монгольской рабочей группы (1-2 августа, г. Иркутск) и смешанной Российско-Монгольской комиссии (28 октября,  г. Москва). Были обсуждены вопросы о выполнении экологических обязательств сторон, водоохранных и водохозяйственных мероприятий на трансграничных водных объектах. Особое внимание участники уделили перспективам развития водохозяйственного комплекса в бассейне р. Селенги. Совместные инициативы  Монголии и России были сосредоточены, в основном, на управлении водными ресурсами реки Селенга и улучшении качества воды в ней. Будущее планирование управления и сотрудничества необходимо сосредоточить на  экосистемной модели, объединяющей наземные и водные компоненты в пределах всего бассейна озера Байкал [3].

5.1 Нормативно-правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды

Институциональное природоохранное регулирование в России и Монголии  осуществляют, национальные Министерство природных ресурсов и экологии РФ и Министерство природы, окружающей среды и туризма Монголии. В 2002 г. правительство РФ учредило федеральное агентство по охране окружающей среды оз. Байкала (с 2012 г. Территориальный отдел водных ресурсов по РФ Енисейского бассейнового водного управления), в сферу деятельности которого входит координирование межгосударственного взаимодействия с Монголией по вопросам, связанным с трансграничными водными ресурсами [5].

В России разработка политики и правил, относящихся к охране и мониторингу окружающей среды, находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии России (Минприроды России), являющегося федеральным органом исполнительной власти. Росприроднадзор (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование охраны озера Байкал. Мониторинг проводится Росгидрометом (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды). Координацию использования и охраны вод, а также мониторинг качества воды осуществляет Росводресурсы (Федеральное агентство водных ресурсов) [3].

В 2007 г. Государственной Думой была учреждена Межведомственная комиссия по сохранению озера Байкал, в состав которой  вошли представители Минприроды России, Росприроднадзора, Иркутской области, Республики Бурятия, Забайкальского края и шести федеральных министерств (сельского хозяйства, экономического развития, чрезвычайных ситуаций, промышленности и торговли, энергетики, иностранных дел), а также Сибирского отделения Российской академии наук. Цель Комиссии состоит в разработке и координации выполнения государственной политики в области охраны озера Байкал. В задачи комиссии входит уточнение и закрепление нормативно-правовых актов в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в пределах Байкальской природной территории, мониторинг экосистем, и выполнение обязательств по защите озера Байкал как объекта Всемирного наследия ЮНЕСКО.  Данная Комиссия провела 5 заседаний в период с 2009 по 2012 гг. [3].

В 2013 году состоялось 2 заседания Межведомственной комиссии (МВК) в новом составе по вопросам охраны озера Байкал (Приказом Минприроды России от 18.04.2013 №148 утвержден новый состав Комиссии) [4] (рис. 5.1.1).

Рис. 5.1.1 Заседание Межведомственной комиссии по вопросам охраны оз. Байкала с участием министра природных ресурсов и экологии РФ Донского С.Е.

(29 июля 2013 г., г. Улан-Удэ).

В результате работы Комиссии в 2013 году из Перечня видов деятельности, запрещенных в ЦЭЗ БПТ, исключены:

- розлив питьевой воды из озера Байкал;

- переработка дикорастущих растений, овощей и плодово-ягодной продукции личных подсобных и фермерских хозяйств;

- производство лекарственных растительных препаратов.

Основные законодательные акты России.

Закон об охране озера Байкал (1999 г., с изменениями, внесенными в 2004, 2006, 2008 и 2011 годах). Этот закон  является единственным федеральным законом, регламентирующим вопросы охраны и рационального использования природных ресурсов конкретного региона. В Законе содержится 4 основных раздела:

1) основные положения, определяющие Байкальскую природную территорию с входящей в нее центральной экологической зоной, буферной зоной, включающей в себя водосборную территорию озера Байкал в пределах Российской Федерации и зону атмосферного влияния;

2) режим охраны Байкальской природной территории, запрещающий, или ограничивающий определенные виды хозяйственной деятельности на ней, особенности охраны эндемичных животных и растений, использования земельных и лесных ресурсов, организации туризма и отдыха (рис. 5.1.2);

3) нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и Байкальскую природную территорию;

4) государственное регулирование в области охраны озера Байкал, предусматривающее разработку комплексной схемы охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории, экологическую паспортизацию хозяйственных объектов, ликвидацию или перепрофилирование наиболее опасных из них, проведение государственного экологического надзора и экологического мониторинга.

Закон предусматривает основу и координационную структуру для охраны озера Байкал. Обеспечение и выполнение конкретных указаний Закона, регулируется принимаемыми подзаконными актами [3].

Рис. 5.1.2 Баннер с запрещёнными видами деятельности в водоохранной зоне

Принят ряд постановлений Правительства РФ: в части регламентации природопользования – Постановление Правительства РФ № 643, 2001г,  определение границ экологических зон БПТ – Распоряжение Правительства РФ № 1641-р, 2006г., регулирование необходимого уровня воды в озере Байкал, использующейся для работы Иркутской ГЭС - Постановление правительства РФ № 234, 2001 г. Постановление правительства РФ № 67, 2002 г. установило порядок вылова эндемичных видов водных животных, сбора эндемичных видов водных растений и их охраны.

Экологические регламенты, заключенные в постановлениях ограничивают масштабы и характер использования природных ресурсов, предъявляют высокие требования к применяемым производственным и очистным технологиям, к разработке и осуществлению соответствующих мероприятий, для реализации которых требуются дополнительные материальные и финансовые ресурсы [5].

Закон об охране окружающей природной среды (2002 г.), определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды на основе сбалансированного экологического и социально-экономического развития. Закон определяет основные понятия, механизмы и инструменты, приоритеты в охране окружающей среды, включая поверхностные и подземные воды, леса, растительность, биоразнообразие. Одно из положений Закона устанавливает, что российское законодательство по окружающей среде основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из целого ряда федеральных законов и стратегий, а также регионального законодательства.

Закон о животном мире (2004 г.) регулирует отношения в области охраны и использования объектов животного мира, а также сохранения и восстановления его местообитаний с целью обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивых популяций животного мира и сохранения биологического разнообразия. Животный мир в РФ является государственной собственностью. Некоторые объекты животного мира рассматриваются как федеральная собственность, включая редкие и исчезающие виды, внесенные в Красную книгу РФ и субъектов РФ (рис. 5.1.3), а также населяющие особо охраняемые природные территории федерального уровня.

Рис. 5.1.3  Сайт «Красная книга Республики Бурятия»

Водный кодекс (2006 г.) обеспечивает охрану прибрежных территорий и участки суши вдоль береговой линии водных объектов. Современное управление водными ресурсами должно основываться на применении бассейнового или водосборного подхода. Байкал является частью Ангаро-Байкальского бассейна (рис. 5.1.4). Кодекс распределяет сферу и уровень ответственности правительственных учреждений в области управления водными ресурсами.

Рис. 5.1.4 Заседание бассейнового совета Ангаро-Байкальского бассейнового округа

(3 апреля 2014 г., г. Улан-Удэ).

Лесной кодекс (2007 г.) Предусматривает обеспечение охраны и защиты лесов, сохранение их биологического разнообразия, использование лесов с учетом их глобального экологического значения, воспроизводство лесов, улучшение их качества и повышение продуктивности, сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных функций лесов. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе, как об экологической системе или как о природном ресурсе. Кодекс предусматривает установление правового режима лесов, расположенных на особо ООПТ, в водоохранных зонах.

Закон о рыболовстве и охране водных биоресурсов (2004 г.) регулирует установление норм качества воды для водных объектов рыбохозяйственного значения и требования к водным объектам. Закон также содействует охране водных объектов с целью сохранения ценных видов рыб и других водных биоресурсов. С этой целью, Законом разрешается учреждение рыбохозяйственных заповедных зон (т.е. рыбных заказников). Реализации данного аспекта Закона тормозится отсутствием специальных норм для создания таких заповедных зон.

Закон об особо охраняемых природных территориях (1995 г., с изменениями 2008 года), который устанавливает постоянное федеральное управление федеральными ООПТ, разъясняет категории ООПТ, разграничивает сферу полномочий федеральных и региональных органов власти. Закон предоставляет правовые рамки для учреждения и управления особо охраняемыми природными территориями с целью сохранения биологического разнообразия.

Правительство Монголии в 1999 г. приняло Национальную водную программу, а в 2000 году создало Национальный водный комитет (НВК), в обязанности которого входит управление, регулирование и контроль данной программы, осуществление координации и контроля  реализации водной политики.

НВК поддерживает реализацию водной политики для обеспечения рационального использования водных ресурсов, их восстановления, сохранения, предотвращения их загрязнения и обеспечения потребителей достаточным количеством безопасной для употребления воды. НВК также играет роль межотраслевого координационного центра соответствующих министерств и фрагментированного сектора управления водными ресурсами, осуществляя, в том числе, координацию политики. НВК администрирует Национальную программу охраны водных источников, разработанную Министерством окружающей среды и зеленого развития.

С 2012 г. НВК подпадает в ведение администрации премьер-министра. Министерство окружающей среды и зеленого развития отвечает за координацию всех, связанных с водными ресурсами министерств, таких как Министерство градостроительства, Министерство промышленности и сельского хозяйства, Агентство особого контроля, устанавливающего экологические стандарты и нормы качества воды и выявляющего нарушения законодательства [3].

Законодательные акты Монголии [5].

Закон о воде (2004 г. Заменен новым законом о воде 2012г.) регулирует отношения, возникающие в результате или в связи с устойчивым использованием, охраной и восстановлением водных ресурсов и водосборных районов. В соответствии со статьей 19 учреждаются советы по речным бассейнам или водосборным районам для обеспечения участия местного населения в управлении водными ресурсами с целью охраны, устойчивого использования и возобновления водных ресурсов.

Закон об особо охраняемых территориях (1994 г.). Обеспечивает учреждение системы охраняемых территорий на национальном и местном уровнях и устанавливает нормативы управления национальными особо охраняемыми территориями. Закон регулирует использование и получение земли для охраны и сохранения особых ценностей, включая биологические, ландшафтные и научные.

Закон об охране окружающей среды (1995 г.), главной целью которого является охрана, устойчивое использование и восстановление природных ресурсов. Проясняет право на природные ресурсы, заявляя: «земля, ее подземные ресурсы, леса, вода, животные, растения и другие природные ресурсы охраняются государством и являются собственностью государства, если не находятся в собственности граждан Монголии».

Закон о лесах (2007 г.) регулирует охрану, владение, устойчивое использование и воспроизводство лесов. В охраняемых лесах любая деятельность запрещена, «за исключением строительства необходимой инфраструктуры, восстановления леса, очистки и использования недревесных ресурсов».

Закон о полезных ископаемых (1997 г.) регулирует изыскательскую и добывающую деятельность в Монголии. Статья 30 определяет сферу ответственности в области охраны окружающей среды владельцев, разрешений на горнодобывающую деятельность, включая требование по проведению оценки воздействия на окружающую среду и подготовки плана управления окружающей средой. Такая ответственность включает специфические меры по обеспечению минимизации ущерба для окружающей среды.

Закон о запрещении добычи полезных ископаемых в верхнем течении рек, охранных зонах водоемов и лесных массивах (2009 г.) Этот закон ограничивает добычу полезных ископаемых в критических областях водоразделов и отзывает лицензии шахт, уже функционирующих в этих областях.

Существует восемь других законов, имеющих отношение к вопросам, связанным  с водой, в том числе Закон о санитарии и гигиене, Закон о промышленных и бытовых отходах и Закон о городском водоснабжении и канализации. В общей сложности, данные законы включают в себя более 40 правил и стандартов, связанных с водой [3].